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图片来源：海南日报

核心内容

1、中国海关特殊监管区域是最广义的概念，包含保税区、自贸区、自贸港等各类特殊经济功能区。

2、中国国内保税区、自贸区、自贸港的发展经历了由“萌芽”到“壮大”、由“简单功能体”到“多功能综合体”、由“限制性开放”到“全方位开放”的过程。

3、中国保税区、自贸区、自贸港等海关特殊监管区域之间既存在共性特征，同时也有较明显的差异，差异具体表现在建立背景、功能定位、政策力度、海关监管力度、作用发挥等方面。

4、海南自贸港的显著特征体现在：构建更加开放包容、法治化、市场化、国际化及便利化的制度体系，“三区一中心”的产业发展定位，以人为中心激发市场活力，为经济要素自由流动创造制度环境。

5、海南自贸港的政策红利将会体现在：推动全球资源有效配置、优化高端产业链布局、促进全球创新动力产生。

文｜尼楚君、邢志娟

正文：

海南自贸港提出时，大家很自然会想到自贸区和保税区，由此产生的疑问是自贸港、自贸区及保税区之间区别是什么？本文将以回答该问题为出发点，通过深入对比研究自贸港、自贸区及保税区，判断自贸港制度安排的效用，并为如何做好制度设计以助力海南自贸港发展成为全球先进港提供思路。

本文将重点回答以下几个问题：

1、什么是自贸港、保税区、自贸区？

2、各自成立时间、目标以及发展现状如何？

3、各自的区别是什么？尤其是自贸港与其他区别在哪？这是否能成为制度红利或产生政策效用，以推动海南自贸港健康发展？

为回答上述问题，本文通过以下四部分内容给予阐释：

第一部分：基本概念介绍，主要包括保税区、自贸区、自贸港、海关[1]特殊监管区域[2]等。

[1]海关是国家或地区根据本国的海关法律、行政法规设立并行使进出口监管管理职权的国家行政机关。它既要征收进出口关税，又要对出入国境的所有商品和物品进行监管，承担监管、征税、缉私、统计等职责。在政治层面，海关的出现是以国家的产生为前提；在经济层面，海关随着对外商品的交换需要形成和发展起来的；在地理位置上，海关通常设立在沿海、沿江、沿边的港口、城市和交通枢纽，以及内陆的一些对外开放的特殊经济功能区。

[2]海关特殊监管区，包含各类特殊经济功能区，后续文中会详细介绍。

第二部分：发展历程简述，归纳总结中国国内保税区、自贸区、自贸港等海关特殊监管区的发展历程。

第三部分：全面对比研究三者之间的差异，具体从背景、功能定位、政策力度、海关监管力度、作用发挥等维度进行对比研究。

第四部分：总结海南自贸港显著特征，突出海南自贸港区别于国内保税区、自贸区的显著特征，预判政策红利效应。

一、基本概念介绍

改革开放以来，国家一直在进行对外开放的探索，以更好利用两个市场两种资源推动本国经济快速发展。为此，中国陆续成立了保税区、自贸区、自贸港等特殊经济功能区。我们先交待下保税区、自贸区、自贸港、海关特殊监管区域等相关名词的基本概念。

（一）海关特殊监管区域

1、概念

海关特殊监管区域是最广义的概念，包含保税区、自贸区、自贸港等各类特殊经济功能区含义。海关特殊监管区域概念出自于《中华人民共和国海关对保税物流园区的管理办法》、《国务院关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见》等文件，具体是指经国务院批准，设立在中华人民共和国境内，赋予承接国际产业转移、联接国内国际两个市场的特殊功能和政策，由海关总署为主体实施特殊监管的特定经济功能区域。

2、范围

海关特殊监管区域既包括保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区、综合保税区等传统特殊经济功能区，也包括自贸区、自贸港等新型特殊经济功能区。

（二）保税区

保税区是指经国务院批准设立，由海关实施特殊监管的，具有货物存放、制造、加工、物流、口岸等其中一项或若干项功能的国境内、关境内的特殊经济功能区。

（三）自贸区

自贸区即自由贸易试验区，是对综合保税区等传统海关特殊监管区的升级，拥有贸易、投资、货币兑换等部分经济要素自由流动的制度体系和运作模式，以试验田性开启成熟后复制并推广的，属于国境内、“限制性”关境外[3]的特殊经济功能区。

[3]“限制性”关境外是指其在货物进出口报关、检疫等方面需要接受海关一定程度监管。

（四）海南自贸港

海南自贸港是按照中央部署，以国际高水平自由贸易港为发展目标，探索并构建贸易、投资、资金、人员、物流等全部经济要素可以自由流动的制度体系和运作模式，属于国境内、关境外的特殊经济功能区。

二、中国国内保税区、自贸区及自贸港的发展历程

根据中国海关特殊监管区发展相关资料，中国国内保税区、自贸区、自贸港的发展经历了由“萌芽”到“壮大”、由“简单功能体”到“多功能综合体”、由“限制性开放”到“全方位开放”的过程，具体来看：

第一阶段（-），由“萌芽”到“壮大”积累了丰富的海关特殊监管区制度、管理、实践经验：为了加大对外开放，加深中国经济与全球经济不断融合，年6月，国务院批准设立第一个海关特殊监管区——上海外高桥保税区，之后陆续成立了出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区、综合保税区等6类共个[4]海关特殊监管区，基本覆盖了沿海、沿江、沿边、内陆地区的重要港口和中心城市，积累了丰富的海关特殊监管区制度、管理、实践经验。

[4]年至今，又陆续成立了40余个。

第二阶段（-），由“简单功能体”到“多功能综合体”的开放度、自由度更高的自由贸易试验区复制推广阶段：在前期探索海关特殊监管基础上，为了进一步深化改革、扩大开放，年9月27日，国务院批复成立中国第一个自贸区——上海自由贸易试验区，这是一个多功能综合体，区域内涵盖上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区、金桥出口加工区、张江高科技园区和陆家嘴金融贸易区共7个区域，之后在国内其他地区陆续成立了广东、辽宁、河南、陕西等17个自贸区，其中包括海南自贸区。

第三阶段（-），构建“比自贸区功能更系统复杂“的开放度、自由度最高的自由贸易港建设阶段：为了继续深化改革、扩大开放，坚定改革开放的决心不动摇，年4月13日，习近平在海南建省办经济特区30周年大会上宣布，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索推进中国特色自由贸易港建设。年6月1日，中共中央、国务院印发了《海南自由贸易港建设总体方案》，海南自贸港建设元年正式开启。

三、保税区、自贸区、自贸港的对比研究

通过梳理中国保税区、自贸区、自贸港等海关特殊监管区域相关文献资料，它们之间既存在共性特征，同时也有较明显的差异，差异具体表现在建立背景、功能定位、政策力度、海关监管力度、作用发挥等方面。

（一）保税区、自贸区、自贸港的共同特征

税区、自贸区、自贸港等海关特殊监管区域共同特征主要表现为以下四个方面：

1、审批流程一致性。均是经国务院批准，设立在中国境内，纳入国家级开发区范畴，享受开发区的优惠政策。

2、管理方式一致性。均采取封闭围网管理，对基础设施和监管设施验收有严格的标准。

3、通关特征相似性。均具有“一线”和“二线”不同的通关特征。其中“一线”指国境线，即从境外到保税区、自贸区、自贸港等海关特殊监管区内。“二线”指海关特殊监管区的空间分割线，即海关特殊监管区与境内其他区域之间的分割线。

4、保税功能同质性。保税功能表现为境外货物进入园区，海关不征收进口关税和进口环节增值税，区内可开展保税货物的加工、仓储、转口、展示等业务，统称保税加工、保税物流两大类业务。

（二）保税区、自贸区、自贸港之间的差异分析

为更好的区分保税区、自贸区、自贸港之间的差异，我们将对其进行全面对比研究，具体从产生背景、功能定位、政策力度、海关监管力度、作用发挥等五个维度进行比较。

1、产生背景

保税区、自贸区、自贸港的建立都是中国在不断深化改革、扩大开放过程中形成的，目的是积极参与全球经济活动，充分利用两个市场两种资源发展本国经济。

保税区等传统海关特殊监管区是在中国改革开放初期、加入世贸组织前后20年（-年）、逐渐融入全球的过程中产生的。

自贸区是在中国改革开放30多年后，为了进一步深化改革、扩大开放，在全球一体化发展的时代背景下，更深度和广泛参与到经济全球化发展过程中形成的。

海南自贸港是在中国经历了40多年的改革开放实践后，在“逆全球化思潮“下，中国仍坚持继续深化改革、扩大开放以更大力度推动经济全球化发展的过程中产生的。

2、功能定位

保税区、自贸区、自贸港的功能定位呈现出逐渐向系统化、全面化、先进化及国际主导化转变。

保税区的定位是承接国际产业转移、推进加工贸易转型升级、扩大对外贸易和促进就业、带动周边经济发展，其功能包括货物存放、制造、加工、物流、仓储、口岸等其中一项或若干项。

自贸区的定位是以制度创新为核心，以可复制可推广为基本要求，立足区位优势，深化与周边地区和国家经贸合作，更好服务对外开放总体战略布局；其功能综合保税区功能基础上，增加贸易、投资、货币兑换等部分经济要素自由流动的功能。

海南自贸港的定位是以打造自由港政策和制度体系为抓手，建设成中国新时代全面深化改革开放的新标杆，着力成为全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心、国家重大战略服务保障区；功能是实现贸易、投资、资金、人员、物流等全要素自由流动，以及信息数据国际间互联互通。

3、政策力度

保税区、自贸区、自贸港的政策力度逐渐加大，呈现出逐渐简化、法治化、市场化特征。

保税区只开放贸易领域，入区商品享有“关税政策”和”手续从简政策”。其中，“关税政策”是指“国外货物入区即可退税“政策、“入区退税“、或“离境后退税””政策等。“手续从简”是指保税区与境外之间进出口的货物，由货物的收、发货人或其代理人向海关备案。对上述货物除实行出口被动配额管理的外，不实行进出口配额、许可证管理。

自贸区实行入区外国商品豁免关税政策，以及手续从简从短政策。

自贸港实行入区外国商品免关税，个人所得税、企业税所得税减免，每人每年可购10万免税商品等更优惠的政策，以及手续从简从短政策。

4、海关监管力度

保税区、自贸区、自贸港的海关监管力度逐渐有序放宽。

保税区海关实行封闭特殊监管。

自贸区海关实行“一线申报”、“区内自由”的监管模式。其中，“一线申报”方面，需要提交包含30项要素的进境备案清单，区内自由的程度随着自贸区实践的推进，不断扩大自由的范围和力度。

海南自贸港，海关将建立简化“一线申报”、“岛内经营自由”的监管模式。其中，“一线申报”方面，对进境货物，除法律法规要求必须进行申报的外，其余企业可直接提货、发货；在贸易管制上，除涉及国际公约、条约、协定或涉及安全准入管理的货物、确需在“一线”验核监管证件外，其余在“二线”验核。“岛内经营自由”方面，海关取消账册管理，免于海关常规监管，对岛内企业实行企业自律管理。

5、作用发挥

保税区、自贸区、自贸港的作用发挥不一，从理论上来看自贸港作用发挥应更加明显，但实际上其作用还取决于与区域经济及国际经济融合程度。

各地保税区发挥的作用，在历史阶段主要体现在对外贸易功能，促进招商引资和外贸增长、扩大就业、推动区域发展等；随着保税区升级演进，已实现或需要转型升级成自贸区，允许贸易、投资、资金部分经济要素自由流动，其发挥的作用演变为与自贸区相同的功能，在原来作用基础上，又增加培育优势产业集群、加快发展新业态新模式、发挥实验室制度模式创新等作用；而自贸港发挥的作用，理论上比自贸区更大，因为其允许贸易、投资、资金、人员、物流等全部经济要素自由流动，区域内的相关主体可以更广泛、更大力度配置国际国内两个市场的资源，但是实际效果取决于自贸港内相关主体依据政策采取的行动，从而实现的与区域、国际经济的融合程度。

四、海南自贸港显著特征及政策红利效应分析

通过将海南自贸港与保税区、自贸区的特征对比，我们看到海南自贸港与其他海关特殊监管区在产生背景、功能定位、政策力度、海关监管力度、作用发挥方面的差异，而这些差异是否会使海南自贸港实现其发展定位。为此，我们在差异的基础上总结海南自贸港的显著特征，并预判其政策红利效应，以为海南自贸港更合适的制度设计提供参考。

（一）海南自贸港显著特征

1、海南自贸港在制度设计上，将构建更加开放包容、法治化、市场化、国际化及便利化的制度体系。

海南自贸港是在“逆全球化思潮”愈演愈烈的时代背景下，中国依然坚持继续深化改革、对外开放的决心不动摇。在全球经济深度衰退、经济全球化遭遇逆风和回头浪的特殊背景下，海南自贸港推出的“零关税”“低税率”“简税制”等大力度的优惠政策，以及人流、物流、资金流、信息流自由往来的深层次开放，助力于中国打造开放型经济新体制，推动构建”法治化+国际化+便利化“的营商环境，一方面体现中国在对外开放政策方面的决定，更重要的是，中国站在人类命运共同体的发展视角来发展本国经济。

2、海南自贸港产业发展上，突出“三区一中心”的发展定位。

海南关于旅游、现代服务业、高新技术产业的产业发展政策思路，符合海南“三区一中心”的发展定位。建设方案中指出海南要通过大力发展旅游业、现代服务业和高新技术产业，将其建设成全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心和国家重大战略服务保障区。其中，旅游业坚持生态优先、绿色发展，推动旅游与文化体系、健康医疗、养老养生深度融合的发展思路，符合海南国际旅游消费中心和国家生态文明试验区定位；现代服务业集聚全球创新要素，吸引跨国公司设立区域总部，创新港口管理体制机制，推动港口资源整合，拓展航运服务产业链的发展思路，符合海南改革开放试验区定位；高新技术产业聚焦平台载体，提升产业能级，以物联网、人工智能、区块链、数字贸易等为重点发展信息产业，布局航天、深海科技等重大科技基础设施和平台，建设全球热带农业中心和动植物资源引进中转基地的发展思路，符合海南国家重大战略服务保障区的定位。

3、海南自贸港在改革力度上，为要素自由流动创造制度环境。

海南自贸港在生产要素自由流动、制度管理体系等方面的改革力度，有助于其统筹利用两个市场、两种资源。海南自贸港内的企业、居民、政府及相关主体，可以利用自贸港贸易、投资、资金、人员、物流等经济要素自由流动，以及税收优惠减免等各类政策工具，充分整合国际国内两个市场的资源优势，从而实现企业更好盈利，居民更充分就业，政府更充足税源，推动海南及周边经济社会更好发展。

4、海南自贸港在激发市场活力上，坚持以人为中心进行积极创新。

海南自贸港的建设导向是以人为中心，人才是发展的根本，也是创新的来源。海南充分调动国内外各方面的积极性和创造性。国内方面：海南自贸港建设坚持党的集中统一领导，坚持以人民为中心，践行社会主义核心价值观，能够发挥全国上下一盘棋和集中力量办大事的制度优势，调动各方面积极性和创造性，集聚全球优质生产要素，助力在制度创新推动、增长动能培育、全面开放新格局构建等方面取得新突破。国际方面：海南自贸港在发展定位、政策优惠、监管改革等方面的举措，能够吸引全球人员、资本、产业、技术等方面资源汇集。

（二）海南自贸港政策红利预判

我们从对海南、对中国、对全球三个层面考虑，预判海南自贸港政策红利：

1、推动全球资源有效配置

海南自贸港区别于保税区、自贸区的更加开放包容、法治化、市场化、国际化及便利化的制度体系，将会推动全球性资源配置功能性机构和平台的集聚，有利于全要素的自由流动。具体来说，利用自贸港各类更优惠、更有力度的政策工具，更多企业、机构不断涌入海南或者海南本地企业、机构成长，在国际、国内配置资源以获取更好的利润，逐步成长为全球性资源配置机构或平台；居民可以拥有更充足和更高质量的就业、教育、医疗、免税产品购买等各种机会；政府可以获得更多税源且因为全球人才、教育、医疗等优质资源的汇入，能够会地区提供更好的公共服务。这是一个良性互动过程，海南基于制度创新在吸引人才、资本、产业、技术汇入的过程中，推动全球资源有效配置。

2、优化高端产业链布局

海南自贸港区的“三区一中心”的政策指引，将会形成从农业到服务业的高端产业链布局。具体来说，海南在发展高新技术产业、现代服务业、现代旅游业，建设“三区一中心”的过程中，会依据发展要求推进产业价值链向高端提升、向产前和产后两端的关键环节逐步延伸，进而要求自贸港外其他地区（粤港澳、广西、云南等）相关产业上下游企业、机构，调整生产和服务方向，从而优化中国参与热带农业、信息、航天、深海科技等行业全球产业链在高端产业的布局。

3、促进全球创新动力产生

海南自贸港未来在生产要素自由流动的制度环境支撑下，有力于融合全球先进技术，推动全球创新动力产生。具体来说，海南会逐步构建贸易、投资、资金、人员、物流等经济要素自由流动和数据安全有序流动的制度环境，并给予税收优惠减免等相关政策支持，这将助推全球先进技术和传统产业的深度融合，推动贸易、物流、金融、信息科技等方面快速发展，很可能产生新模式和新业态，促进全球贸易发展和全球经济增长的新动力产生。

参考资料：

1、《国务院关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见》